2013年城市防灾规划

　一、灾害形势及防灾政策动态

　　在全球气候变化和城镇化加速的背景下，近一年来我国自然灾害和人为灾害的风险进一步加剧，灾害造成的损失较往年偏重，社会影响更加显著，防灾减灾工作形势依然严峻。

　　（一）我国灾害形势依然严峻

　　1、自然灾害

　　2013年，我国各类自然灾害共造成全国38818.7万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置；87.5万间房屋倒塌，770.3万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积3134.98万公顷，其中绝收384.44万公顷；直接经济损失5808.4亿元。

　　总体上，2013年我国自然灾害情况较2012年明显偏重，属于2000年以来中等偏重年份。自然灾害主要呈现以下特点：

　　一是极端天气气候事件频发，汛期呈现南旱北涝格局。2013年，我国极端天气气候事件频发，灾害异常性特征明显，汛期灾害呈现南旱北涝的格局。7月初至8月中旬，江南、江淮、江汉和西南地区东部遭遇历史罕见高温干旱，湖南、浙江部分地区连续30天日最高气温超过35度，局地日最高气温超过40度，浙赣皖鄂湘黔渝7省（直辖市）区域平均降水量仅为135.2毫米，区域平均无降水日数有39天，最长连续无降水日数达15.6天，均为1951年以来历史同期极值。高温少雨叠加，给上述地区水电供应、农业生产和群众日常生活造成严重影响。7月中旬，四川盆地、西北地区东部、华北南部及黄淮北部遭遇强降雨过程，多地降雨量超历史极值，四川都江堰市幸福镇7日晚至11日累计降雨量达1105.9毫米，相当于当地年均降雨量。7－8月，松花江、黑龙江发生流域性大洪水，辽河流域浑河上游发生超50年一遇特大洪水，东北地区出现1998年以来最严重洪涝灾害。

　　二是中强地震异常活跃，地质灾害损失较重。2013年，我国大陆地区共发生5.0级以上（含5.0级）地震43次（其中含黄海2次），远超常年年均20次水平。地震灾害造成的倒损房屋数量占全年各类自然灾害造成倒损房屋数量的4成左右。其中，四川芦山7.0级地震和甘肃岷县漳县交界6.6级地震震级高、破坏性强，两次地震造成死亡失踪人口、倒塌房屋间数和直接经济损失占全年地震总损失9成以上。全年因洪涝、台风、地震等引发多起造成严重人员伤亡和重大财产损失的地质灾害。其中，1月11日云南镇雄县、3月29日西藏墨竹工卡县和7月10日四川都江堰市发生的严重山体滑坡共造成近300人死亡或失踪。

　　三是台风数量偏多，损失集中。2013年，我国先后受到13个台风影响，其中有9个在我国大陆登陆。总体来看，台风登陆位置偏南，登陆强度偏强，影响次数偏多，秋台异常偏重。其中，8月14日在广东阳西沿海登陆的强台风“尤特”是造成死亡失踪人口最多的台风，共导致广东、广西、湖南3省（自治区）95人死亡或失踪；9月22日在广东汕尾登陆的强台风“天兔”是当年登陆我国大陆最强台风，登陆时中心附近最大风速达45米/秒；10月7日在福建福鼎登陆的强台风“菲特”是造成直接经济损失最大的台风，造成浙江等地直接经济损失达631.4亿元；台风“海燕”为新中国成立以来11月份登陆或擦过海南的最强台风，造成海南、广西、广东3省（自治区）23人死亡或失踪。台风造成的损失中，华南地区死亡失踪人口、倒塌房屋数量占全国台风灾害总损失7成以上。2013年，全国平均强对流日数为40.1天，比常年偏少12.2天。

　　四是中东部地区雾霾严重。2013年，中东部地区雾霾天气多发、频发。除8月外，各月雾霾日数均较历史同期偏多，其中，1－3月、9－12月雾霾天气尤其严重。

　　五是城市灾害影响突出。人口稠密、经济发达的大城市和中小城镇频繁遭受灾害影响，经济损失和社会影响突出。受台风暴雨洪涝影响，广东汕头、浙江余姚等城市主城区一度进水受淹，电力、通信等基础设施严重受损，群众生产生活受到严重影响。

　　2、人为灾害
　　2013年最引人注目的事故灾害是11月22日青岛输油管线破裂导致的爆炸事故。这次事故共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元。此外，影响较大的事故灾害还有：6月7日发生在厦门BRT的公交车纵火事故，造成47人死亡、34人受伤；吉林八宝煤矿3月29日和4月1日相继发生的瓦斯爆炸事故，分别造成36人和17人遇难；4月14日襄阳一景城市花园酒店火灾造成14人死亡、47人受伤；6月3日吉林德惠宝源丰禽业有限公司加工厂火灾造成120人遇难、77人受伤；8月31日上海翁牌冷藏实业有限公司液氨泄漏事故造成15人死亡、8人重伤；12月11日深圳光明新区荣建水果市场火灾造成16人死亡。

　　2013年，我国人为灾害以火灾、爆炸为主要表现形式。随着经济快速增长，工业生产向多样性和复杂性发展，对工业生产和管理的要求也越高。面对快速进步的社会环境，部分原有的社会基础难以适应这种变化，主要表现在现有的管理水平与快速发展的生产力不相适应，导致工业事故灾害的发生愈加频繁。安全防范意识的不足、管理不善是火灾、爆炸灾害发生的主要因素。此外，社会矛盾的累积导致一些个人或群体以纵火、施爆等极端方式表达诉求，也导致人为事故灾害的危险性不断上升，人员伤亡事件不断出现。城市在事故灾害防范与应对方面的不足日益显现。

　　（二）国家相关政策动态

　　针对近年来暴雨等极端天气对社会管理、城市运行和人民群众生产生活造成的巨大影响，加之部分城市排水防涝等基础设施建设滞后、调蓄雨洪和应急管理能力不足而出现严重的暴雨内涝灾害，国务院办公厅于2013年4月发布了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发[2013]23号文件），要求各地区在2014年底前编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用五年时间完成排水管网的雨污分流改造，用十年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

　　二、学术动态

　　近一年来的学术研究紧扣国家整体和基层的防灾减灾能力建设，结合我国国情，借鉴国外防灾减灾的经验和做法，认真研究国家防灾减灾的体制和机制、法律法规和政策制度，深化防灾减灾领域科技创新，推动“产、学、研”的有机融合，探讨开展防灾减灾的宣传教育和科学普及，推动防灾减灾文化建设。

　　（一）第四届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”

　　2013年正值汶川地震发生五周年，而这一年4月在四川芦山又发生了7.0级强烈地震。在此背景下，第四届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”于2013年5月10日在成都召开，旨在为防灾减灾领域的专家学者和灾害管理人员提供一个共商综合防灾减灾的对话平台。来自防灾减灾领域的专家学者各抒己见，反思我国综合防灾减灾体系的蜕变与成长，共谋突发事件和自然灾害的应对之策。该论坛在全体会议就国际减灾战略与灾害风险管理前沿动态、中国重特大自然灾害灾后恢复重建、城市自然灾害机理与综合应对、防灾减灾政策、典型巨灾案例分析等热点问题开展了讨论；在专题论坛就灾后恢复重建与可持续发展、城市自然灾害应对与综合防范、国家综合防灾减灾能力建设等方面进行了更为深入的探讨。专家建议，在城市自然灾害应对与综合防范中，建立多系统集成的减灾应急系统十分必要。这种系统就是将我国现有的遥感对地观测与地面观测、应急灾情调查和常规社会经济统计调查、各类减灾资源、网络通信等灾害相关系统，集成为一个国际国内多系统综合、灾害专业部门和综合部门分工协作的自然灾害应急响应系统。应普及灾害教育，强化公众的风险意识和应对灾害的能力。社区是开展综合防灾减灾的基础，应当大力推进社区综合防灾减灾能力建设，形成建立在社区基础上的全民防灾减灾格局。

　　（二）2013年中国城市规划年会

　　2013年11月在青岛召开的中国城市规划年会为城市防灾设立了专题会议，就山地城镇灾害风险与规划控制、城市排水防涝规划、高密度城市中心区立体化应急防灾系统构建和城市防灾避险绿地系统规划布局等问题开展了研讨。从研讨题目可以看出，防灾规划在强调“综合”的同时，也开始关注细节。

　　（三）第二届“山地城镇可持续发展专家论坛”

　　2013年12月12日—13日，第二届“山地城镇可持续发展专家论坛”在重庆召开。本次论坛由中国城市规划学会、重庆市科协、重庆大学共同承办，中国岩石力学与工程学会、中国地震学会、中国林学会、中国生态学会、中国环境学会、中国地理学会、中国建筑学会、中国科学院成都山地灾害与环境研究所、国际城市与区域规划师学会、重庆市规划学会、香港规划师学会等十余家单位共同协办。论坛主题为“山地城镇生态与防灾减灾”。来自全国17个省市自治区，涵盖城乡规划、地质地理、生态环境、地震减灾等多个学科领域近200位专家学者参会，为山地城镇生态保育与开发、山地城镇安全与防灾减灾献计献策。

　　包括香港、澳门、台湾在内的我国34个省级行政单位中除江苏、天津、上海、澳门外，其他地区的行政区划面积中山地均占有相当的比重，其中约有一半的地区山地面积超过其行政区划面积的70%以上。我国山地城镇分布量大、面广，区域差异明显。山地城镇生态条件脆弱敏感，山地灾害多发和快速城镇化的现实需求相冲突是我国山地城镇建设面临的核心问题。专家建议，山地城镇扩展应考虑自身空间的有限性，不能盲目扩展，不能超越“资源环境承载力”。山地城镇建筑的布局与形式不在于大小、高低，关键在于是否有特色。建筑物的安全和高度没有必然的联系，如何有效利用山地城镇有限的土地，科学评估，有序开发才是关键。

　　三、规划特点

　　针对城市防灾规划实施困难的现状，部分规划编制单位积极探索，创新规划方法和内容，由以往的总体规划层面向微观层面拓展，对城市特定功能区开展防灾规划研究与编制实践，为防灾规划的落实提供了有益的尝试。

　　（一）规划紧跟城市发展

　　随着城市化的不断推进，城市建设发展迅速，城市尤其是城市中心区逐渐形成高密度的状态。目前我国许多城市已经或正在经历城市中心区全面立体化发展的阶段，城市中心区由传统的地面二维平面拓展成为三维立体系统，这在增加了城市中心区可利用空间的同时，也使得城市中心区空间和功能更为复杂，从而对城市中心区的防灾提出了更高要求。高密度城市中心区自身系统具有较强脆弱性，一方面自身灾害隐患颇多，另一方面在受灾时极易引起灾害的扩大和蔓延，造成重大的人员伤亡、严重的经济损失和恶劣社会影响。传统二维空间的防灾方式已不能满足高密度城市中心区的防灾需求，建立与其发展相适应的立体化防灾系统成为城市防灾领域中亟待解决的重点和难点问题，也开始受到城市防灾规划专业人员的关注。

　　高密度城市中心区的立体化防灾空间主要可分为三个层面，即空中防灾系统、地面防灾系统和地下防灾系统。空中防灾系统包括建筑屋顶平台和停机坪、高层建筑避难层以及建筑内部的防灾单元。地面防灾系统由防灾隔离系统和应急避难系统组成。其中防灾隔离系统由道路隔离空间、绿化隔离空间、不燃建筑等要素构成，主要防止作为主灾害或次生灾害的火灾扩大和蔓延；应急避难系统则包括应急避难场所和应急避难道路。地下防灾系统主要是以人防空间为骨架，整合普通地下空间的疏散功能，形成地下防灾网络。在三维层面上建立高密度城市中心区应急防灾系统，将城市中心区可利用的防灾空间进行整合，形成与其相适应的应急防灾系统，有利于城市中心区脆弱性的减轻和防灾能力的加强。北京市通州运河核心商务区在开展详细规划时已开始了这方面的探索。

　　（二）规划注重微观落实

　　近些年国内不少学者对城市综合防灾规划的研究涉及城市防灾面临的主要问题、基本概念、编制方法、理论框架、国内外比较等方面。虽然成果颇丰，但大多是从政策、措施层面提出建议对策，没有落实到具体城市空间。有的城市虽然尝试编制了《城市综合防灾规划》，但由于城市的防灾减灾涉及到多个部门的协调合作，过去单灾种防灾造成的“条块”“分割”、“多头”管理的局面，也易导致综合防灾过程中“各自为政，管理混乱、效率低下”的现象。因此，这些《城市综合防灾规划》在实施过程中遇到很大阻力，有些甚至无法实施。究其原因，这些规划还是偏于宏观层面，往往从整个城市的层面安排防灾设施的布局，而主持编制和实施规划的部门又缺乏协调力度，使得规划难以落实。

　　针对这样的情况，深圳等城市开始在城市防灾规划的基础上推进社区的防灾规划，从微观的层面推动防灾规划的落实。社区是构建安全城市的基本单位，构建防灾社区，是完善城市防灾规划体系，增强城市抵御灾害能力的基本保障。

　　以往对于防灾社区的定义多是从应急管理的角度出发，缺乏从城市规划角度出发的定义。深圳的研究开始依据避难人群的避难时序特征对防灾社区的概念进行界定。防灾社区是城市综合防灾规划体系的基本单位，灾害发生前能够有效地进行预防；灾害发生时，能够利用防灾空间和防灾设施，在灾后半日内有效地进行紧急避难；在灾后两周内能够有效地进行临时避难；灾后两周至一个月内能够有效地进行中长期避难。城市防灾社区划分为社区避难圈、过渡避难圈和紧急避难圈三个层级，由避难场所系统、应急道路系统、消防系统、隔离系统、医疗卫生系统、物资支持系统、应急指挥系统和应急标识系统八大系统构成。在社区层面将防灾设施落实，有利于推动防灾规划的实施。

　　四、未来趋势与展望

　　过去一年是我国实施“十二五”规划承上启下的重要一年，也是国家综合防灾减灾“十二五”规划实施的关键之年。展望未来，国家应更加重视防灾规划的落实，从防灾减灾政策与管理法规方面对规划实施提供有效保障。

　　（一）重视基础设施规划建设

　　2013年9月，国务院办公厅发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），提到应加强城市供水、供电、燃气、供热、通信等各类地下管网以及排水防涝和防洪等设施建设。在城市防灾体系中，城市基础设施系统是保障城市运转、城市防灾抗灾、灾害救援的支撑体系，是生命线系统的重要组成，也是城市综合防灾规划的主要内容之一。未来应加强城市基础设施防灾与抗灾能力的评价体系研究，提高城市灾害风险评估的科学性；加强基础设施的灾害应急保障体系研究，根据不同的灾害风险安排相应的保障手段，提高基础设施防灾抗灾的经济效益和社会效益，提高政府进行防灾设施建设的积极性。

　　（二）加强防灾减灾政策与管理研究

　　现代城市灾害具有不确定性，防灾硬件设施由于建设需要耗费时间与资金，不可能立即对所有的灾害起到有效的防御作用。因此，找出灾害发生发展的规律，采取周密的对策，变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则，更要考虑到防灾减灾工作的自身特点，使管理方法适应防灾减灾工作的不确定性，重点把握关键的要素，加强最薄弱环节，防范可能存在的风险，将有限的资源按重要程度集中到最主要的方面上。城市防灾规划应与常态化应急管理集成。虽然我国不少城市已制定防灾规划和应急预案，但由于管理部门各行其是，应急预案大多与城市防灾规划缺乏协调，导致受灾时由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市防灾规划中的空间布局相统一，从而屡屡发生防救灾延误、效率不高的事件。因此，在开展城市防灾规划的同时加强防灾减灾政策与管理研究，才能使有限资源发挥最大效益。

参考文献
[1]中华人民共和国民政部网站http://www.mca.gov.cn/
[2]曾坚，王峤，臧鑫宇. 高密度城市中心区的立体化应急防灾系统构建[C]//2013中国城市规划年会论文集，青岛，2013
[3]翟翎，林姚宇. 深圳城市防灾社区构建研究[C]//2013中国城市规划年会论文集，青岛，2013
[4]戴慎志，刘婷婷. 城市综合防灾规划中的基础设施规划编制探索[C]//2013中国城市规划年会论文集，青岛，2013
[5]金磊. 中国城市致灾新风险及综合对策研究[J]. 中国减灾，2013年9期

　　（撰稿人：邹亮，中国城市规划设计研究院城市公共安全研究中心，高级工程师，博士。）

注：本文载于《中国城市规划发展报告（2013-2014）》“盘点篇”